Юстиция Беларуси N1/1999

АКТЫ ПРЕЗИДЕНТА В ИЕРАРХИИ ПРАВОВЫХ АКТОВ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

Владимир РЕУТ,
начальник Главного
экспертно-правового управления
Секретариата Палаты представителей
Национального собрания
Республики Беларусь

Конституция Республики Беларусь с изменениями и дополнениями, принятая на республиканском референдуме 24 ноября 1996 года, существенно изменила объем полномочий Президента в сфере правотворчества. В настоящее время Глава государства вправе издавать четыре вида правовых актов. Согласно статье 85 Конституции, Президент издает указы и распоряжения, а в случаях, предусмотренных Конституцией, — также декреты, имеющие силу закона. Декреты Президента в соответствии со статьей 101 Конституции могут быть двух видов: декреты, издаваемые на основании законодательных полномочий, делегированных Парламентом, и временные декреты, издаваемые в силу особой необходимости.

Увеличение числа видов актов Главы государства, изменение их статуса оказали влияние на всю систему правовых актов в республике. Принципиально новым явлением в конституционном законодательстве Беларуси явилось наделение Президента правом издания декретов, имеющих силу закона. Некоторые исследователи даже утверждают, что “новая редакция Конституции закрепила законодательную власть не только за Национальным собранием Республики Беларусь, избирательным корпусом, но и за Президентом Республики Беларусь”*1. Думается, такой вывод все же неправомерен. Те или иные функции в сфере осуществления законодательной власти всегда присущи главе государства, хотя их объем и условия осуществления могут быть различными. И здесь нельзя отрицать тот факт, что новая редакция Конституции расширила полномочия Президента Республики Беларусь в законодательной сфере.

Непосредственно иерархии правовых актов посвящена статья 137 Конституции, хотя ряд положений, касающихся юридической силы правовых актов и их соотношения между собой, содержится и в других конституционных нормах. Только системный анализ всех этих положений в совокупности с анализом практики правотворчества дают возможность сделать определенные выводы о месте актов Президента Республики Беларусь в иерархии правовых актов нашего государства.

В соответствии с частями первой и второй статьи 137 Конституции высшей юридической силой обладает сама Конституция, на основе и в соответствии с которой издаются законы, декреты, указы и иные акты государственных органов. В случае расхождения закона, декрета или указа с Конституцией действует Конституция. Таким образом, приоритет Конституции перед всеми иными правовыми актами, в том числе актами Главы государства, бесспорен. Именно это конституционное положение позволяет обеспечивать устойчивый правовой режим в государстве.

Что касается иерархии иных, кроме Конституции, правовых актов, то она прописана в конституционных нормах недостаточно определенно. Так, согласно части третьей статьи 137 Конституции, в случае расхождения декрета или указа с законом закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом. Данная формулировка позволяет неоднозначно толковать соотношение актов Президента и законов. При этом авторитет Президента Республики Беларусь в обществе иногда влияет на позицию некоторых правоведов, пытающихся преувеличить юридическую силу актов Главы государства. Существует точка зрения, что любой акт Президента имеет безусловное верховенство над законами*2.

С такой позицией согласиться нельзя. Полномочия Президента в области нормотворчества весьма значительны. Конституция предоставляет ему достаточно рычагов для влияния на формирование законодательства. Надо полагать, расширительное толкование статьи 137 Конституции не вызывается необходимостью. В пользу именно такого подхода высказался Президент Республики Беларусь А.Г.Лукашенко: “...ни о каком посягательстве на функции законодательной власти со стороны Президента и речи быть не может. У нас в стране нормальный законодательный процесс, и Глава государства выполняет в этой сфере отведенную ему Конституцией роль”*3. Вместе с тем нельзя впадать и в другую крайность. Нет никаких правовых оснований для того, чтобы говорить, как это делается отдельными авторами*4, о подзаконном характере всех актов Президента Республики Беларусь.

Для того, чтобы представить четкую схему соотношения правовых актов по новой редакции Конституции, следует рассмотреть каждый из видов актов Президента и его место в общей иерархии.

Использование в Конституции термина “декрет, имеющий силу закона” позволяет предположить, что все декреты Президента в иерархии правовых актов должны находиться на одном уровне с законом. Однако вопрос о юридической силе декретов решается в Конституции иначе. В частности, из части третьей статьи 137 прямо усматривается, что декреты, изданные Президентом на основании делегированных ему полномочий в силу части первой статьи 101 Конституции, имеют подзаконный характер.

Вывод о соотношении с законами временных декретов Президента можно сделать исходя из части третьей статьи 101 Конституции. Данная норма предусматривает, что декреты сохраняют силу, если они не отменены большинством не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат Национального собрания. Таким образом, если Парламент не отменил временный декрет, то последний действует даже в случае коллизии его с законом. Фактически временные декреты в иерархии правовых актов поставлены Конституцией выше законов.

В результате в настоящее время правовая система Республики Беларусь включает три вида актов, имеющих силу закона, однако различающихся по своему положению в иерархии правовых актов. Декретам Президента придан, соответственно, подзаконный и надзаконный характер. Непродолжительный срок действия новой редакции Конституции не позволяет еще делать какие-либо выводы об оптимальности этой схемы. Однако следует отметить, что она достаточно сложна и может порождать определенные затруднения в правотворческой и правоприменительной деятельности.

Значимость закона в правовом регулировании общественных отношений вовсе не означает монополии парламента на принятие актов, имеющих силу закона. Однако, наделяя главу государства правом издания таких актов, на наш взгляд, следует исходить именно из их соответствия закону по юридической силе. При этом нельзя игнорировать то обстоятельство, что практика издания актов Главы государства, имеющих силу закона, еще только начинает складываться в нашей республике. И здесь особенно важно, чтобы она формировалась не спонтанно, а имела надлежащую теоретическую основу, поскольку совершенство нашей системы законодательства во многом зависит не только от заложенных в Конституции правовых механизмов, но и от эффективности их использования.

Наиболее сложным вопросом иерархии правовых актов в настоящее время является вопрос о соотношении законов и указов Президента. Анализ конституционных норм позволяет выделить два вида указов. Часть третья статьи 137 Конституции в числе указов Президента называет “указы, полномочия на издание которых были предоставлены законом”. Согласно абзацу третьему части четвертой статьи 116 Конституции, эти указы должны соответствовать Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам и декретам. При этом используется другая формулировка, не изменяющая, однако, сути этих актов: “указы, изданные во исполнение закона”. Из смысла статьи 137 Конституции также вытекает, что могут иметь место и указы, полномочия на издание которых не были предоставлены законом. В соответствии с абзацем вторым части четвертой статьи 116 данные указы должны соответствовать лишь Конституции и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь. Исходя из этого отдельные ученые говорят о своего рода делегированных и неделегированных указах Президента*5.

Два вида указов Президента занимают различное место в иерархии правовых актов. Часть третья статьи 137 Конституции устанавливает большую юридическую силу закона по сравнению с указом, если полномочия на издание указа были предоставлены законом. Это единственный случай, когда закон имеет верховенство над указом.

Однако это не означает, что во всех остальных случаях верховенство будет иметь указ, хотя именно такой подход закреплен в Законе “О Президенте Республики Беларусь”. Согласно части третьей статьи 28 названного Закона, декреты и указы Президента, если иное не предусмотрено Конституцией, имеют верховенство над актами иных государственных органов и должностных лиц*6. Аналогичной позиции придерживаются некоторые правоведы, заявляющие, что “если указ Президента издан без специального указания для его издания в законе, то он должен соответствовать только Конституции и имеет приоритет над законом”*7.

При признании “надзаконного” характера всех указов Президента, кроме тех, которые были изданы во исполнение закона, теряется всякий смысл во введенном многообразии актов Главы государства. Если указ по своей юридической силе выше закона, то какая необходимость в такой конституционной новелле, как издание Президентом декретов, имеющих силу закона? Причем если временные декреты могут быть отменены палатами Парламента, то указы могут быть отменены лишь самим Президентом. Получается, что указы ставятся выше не только законов, но и декретов. Такой подход не выдерживает никакой критики. Основываясь на нем, правотворческую деятельность Главы государства вполне можно было ограничить изданием указов. Таким образом, есть все основания полагать, что норма, закрепленная в части третьей статьи 28 Закона о Президенте, не основана на Конституции.

Конституция прямо не устанавливает соотношения законов и указов в тех случаях, когда указы изданы не во исполнение закона. Думается, это сделано не случайно. Законы и указы Президента, изданные во исполнение Конституции, не должны в принципе сравниваться по своей юридической силе. И те, и другие находятся в иерархии нормативных правовых актов после временных декретов Президента. В случае их коллизии приоритет должен иметь тот акт, который издан в соответствии с компетенцией соответствующего органа или должностного лица, определенной Конституцией. Например, при расхождении закона и указа, касающихся вопросов проведения выборов, большую юридическую силу должен иметь закон (часть вторая статьи 71 Конституции). При коллизии закона и указа, устанавливающих государственные праздники, большую юридическую силу должен иметь указ (пункт 18 статьи 84 Конституции).

Именно из такого понимания исходит современная юридическая доктрина. Эта концепция была изложена 29 марта 1996 г. в статье Президента Республики Беларусь А.Г.Лукашенко “О послании Конституционного Суда Республики Беларусь”*8 и затем реализована в новой редакции Конституции. Следует заметить, что размежевание сферы нормативного регулирования между главой государства, парламентом и исполнительной властью воспринято конституционным законодательством многих стран*9.

К сожалению, в настоящее время отсутствуют четкие критерии, позволяющие определить, какие именно отношения должны регулироваться законом. Конституция Республики Беларусь в отличие, например, от Конституции Франции жестко не ограничивает пределы нормоустанавливающей деятельности Парламента. В целях устранения так называемой “конкурирующей” компетенции Президента и Парламента, а следовательно, и избежания споров о соотношении указов и законов, представляется весьма необходимым законодательное закрепление круга общественных отношений, подлежащих правовому регулированию исключительно законом. В то же время представляется вполне обоснованным высказанное в литературе предложение о рассмотрении споров о компетенции (когда она реализована через принятие актов) Конституционным Судом*10.

В Конституции Республики Беларусь распоряжения Президента названы как один из видов актов Главы государства, однако их соотношение с другими актами законодательства не прописано. Проведя анализ нормотворческой деятельности Президента Республики Беларусь и основываясь на правоприменительной практике, есть основания сделать вывод, что нормативные распоряжения в иерархии правовых актов находятся ниже указов Президента.

Сложнее обстоит дело с распоряжениями, не имеющими нормативного характера. Можно предположить, что ненормативное распоряжение как акт применения права не должно противоречить существующим нормативно-правовым актам. Однако это справедливо лишь в отношении норм, закрепленных в законах, декретах и указах. Что касается нормативных актов органов, подчиненных и подотчетных Главе государства, то их приоритет по отношению к распоряжениям Президента не очевиден.

Названные проблемы требуют законодательного решения. Статья 137 Конституции должна быть конкретизирована в соответствующих законодательных актах. Наиболее оптимальным представляется вариант детального урегулирования всех рассмотренных вопросов в Законе “О нормативных правовых актах Республики Беларусь”.

*1 Правотворческая деятельность в Республике Беларусь: Научное издание / Белорусский институт государственного строительства и законодательства. Мн.: ООО “Скарына”, 1997. С. 73.

*2 См.: Научно-практический семинар по вопросам подготовки законопроектов, их внесения в Национальное собрание, рассмотрения и принятия законов. Тезисы докладов (5 февраля 1998 г.). Мн., 1998. С. 7.

*3 Лукашенко А.Г. Только на основе эффективного функционирования и взаимодействия всех органов власти мы можем добиться прогресса... О деятельности органов государственной власти Республики Беларусь в 1997 году // Народная газета. 13 марта 1998. С. 3.

*4 См.: Научно-практический семинар по вопросам подготовки законопроектов, их внесения в Национальное собрание, рассмотрения и принятия законов. Тезисы докладов (5 февраля 1998 г.). Мн., 1998. С. 56.

*5 См.: Правотворческая деятельность в Республике Беларусь: Научное издание / Белорусский институт государственного строительства и законодательства. Мн.: ООО “Скарына”, 1997. С. 76.

*6 Ведамасцi Нацыянальнага сходу Рэспублiкi Беларусь. 1997. № 24. Ст. 463.

*7 См.: Правотворческая деятельность в Республике Беларусь: Научное издание / Белорусский институт государственного строительства и законодательства. Мн.: ООО “Скарына”, 1997. С. 76.

*8 См.: Лукашенко А.Г. О послании Конституционного Суда Республики Беларусь // Народная газета. 29 марта 1996. С. 4.

*9 См.: Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М.: Издательский дом “Артикул”, 1997. С. 217-218.

*10 Василевич Г.А. Органы государственной власти Республики Беларусь. Конституционно-правовой статус. Мн., 1998. С. 108.