Юстиция Беларуси N4/2004

В №3/2004 журнала мы писали о научно-практическом семинаре «Совершенствование нормотворческой деятельности в Республике Беларусь» и опубликовали доклад заместителя Главы Администрации Президента Республики Беларусь А.М.Абрамовича, посвященный совершенствованию нормотворческой деятельности в республике.

Проводившийся 26 марта 2004 года Национальным центром законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь (далее – Центр) семинар носил информационный, обучающий характер и предоставил возможность специалистам государственных органов (организаций) познакомиться с новыми подходами к работе над проектами нормативных правовых актов.

Выступая на семинаре с докладом, директор Центра И.С.АНДРЕЕВ отметил практическое значение в сфере нормотворчества Правил подготовки проектов нормативных правовых актов, утвержденных Указом Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. №359, осветил основные направления работы Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь по совершенствованию нормотворчества в республике.

Главное направление деятельности Центра – законопроектная работа. В соответствии с планом подготовки законопроектов на 2004 год, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 9 февраля 2004 г. №57 Центром, планируется разработать 39 законопроектов, из них 25 – самостоятельно. К разработке данных законопроектов привлечены представители заинтересованных государственных органов (организаций), научных учреждений.

Центр также ведет работу по формированию Свода законов Республики Беларусь в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь «О формировании и издании Свода законов Республики Беларусь». К декабрю 2004 года планируется подготовить к изданию Раздел I Свода законов Республики Беларусь «Конституционное законодательство».

Среди перспектив деятельности Центра И.С.Андреев выделил работу по практической реализации «пакетного» принципа регламентации общественных отношений, что должно обеспечить системность законодательства, повысить эффективность правоприменения.

Выступление Председателя Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь В.А.ПОПОВА было посвящено роли Парламента в совершенствовании системы подготовки проектов нормативных правовых актов республики.

Роль судебной практики в совершенствовании законодательства рассмотрел Председатель Верховного Суда Республики Беларусь В.О.СУКАЛО, назвав ее «индикатором достоинств и недостатков любого закона», «связующим звеном между правотворчеством и правоприменением».

Так, применение нового Уголовного кодекса на протяжении первых двух лет выявило его достоинства и недостатки, которые стали приводить к напряженности в деятельности уголовно-исполнительной системы, возрастанию числа осужденных и лиц, осуждаемых к лишению свободы за незначительные преступления, к необходимости принятия ежегодных амнистий, что само по себе подрывало понятие и сущность амнистирования, – отметил В.О.Сукало.

Для исправления ситуации было принято более двухсот поправок в Общую и Особенную части действующего Уголовного кодекса, и сегодня судебная практика свидетельствует, что они были оправданными, хотя и несколько запоздалыми, так как потребовали пересмотра почти 20 тысяч уголовных дел и смягчения уголовной ответственности в связи с применением принципа обратной силы закона, – отметил Председатель Верховного Суда.

Вместе с тем, докладчик указал на необходимость стабильности законодательства как основного фактора повышения качества правосудия. В этой связи вносимые в законодательство изменения должны иметь исключительный характер, быть просчитанными во времени, смоделированными с точки зрения их влияния на общую криминогенную ситуацию в стране, строго увязанными с общегосударственными задачами и программами по борьбе с преступностью.

Докладчик также обратил внимание на необходимость введения в уголовное и гражданское судопроизводство института апелляционного обжалования судебных решений, который позволил бы суду второй инстанции исправлять абсолютное большинство допускаемых ошибок без направления дела на новое рассмотрение.

Роль хозяйственных судов Республики Беларусь в нормотворческой деятельности была темой выступления Председателя Высшего Хозяйственного Суда В.С.КАМЕНКОВА. Он рассказал о практике принятия постановлений Пленума Высшего Хозяйственного Суда по вопросам применения норм гражданского, налогового, таможенного, финансового, процессуального и других отраслей права; отметил роль Высшего Хозяйственного Суда в обеспечении правильного и единообразного применения законодательства при осуществлении правосудия.

В.С.Каменков, в частности, заострил внимание слушателей на проблеме судебного прецедента. Последняя приобретает все большую актуальность для республики в условиях мировой глобализации, европейской и постсоветской интеграции, процессов гармонизации и унификации двух правовых систем – континентальной и англосаксонской, в связи с чем хозяйственный суд становится субъектом нормотворчества и в этом смысле.

С докладом на тему «Формирование законодательства, отвечающего принципам правового государства» выступил заместитель Министра юстиции Республики Беларусь О.Э.КРАВЦОВ. Он констатировал, что стремительное и масштабное развитие правовой сферы приводит к резкому увеличению объема нормативных актов, однако их качество остается невысоким. Это создает предпосылки для нарушения прав человека, его свобод и законных интересов. На Министерство юстиции возложена функция по обеспечению скоординированной нормотворческой работы в Правительстве. Выполняя ее, Министерство осуществляет обязательную юридическую экспертизу нормативных правовых актов, что позволяет сделать определенные выводы о состоянии нормотворческой деятельности республиканских органов государственного управления. Некоторые из них говорят о наличии отрицательных тенденций.

Так, среди поступивших на экспертизу в Министерство юстиции проектов нормативных правовых актов – 45% подготовлены со значительными нарушениями действующего законодательства, 10% содержат грубые нарушения, касающиеся несоответствия проектов Конституции Республики Беларусь. Такая цифра, по сути, не меняется в течение последних трех лет.

О.Э.Кравцов отметил, что важная роль в структуре нормотворчества республики принадлежит ведомственным нормативным правовым актам – постановлениям и приказам министерств и государственных комитетов, постановлениям Правления и Совета директоров Национального банка Республики Беларусь. Совершенно самостоятельное направление в последние годы приобретает нормотворчество местных распорядительных и исполнительных органов. В связи с этим он обратил внимание на роль и значение обязательной юридической экспертизы ведомственных нормативных правовых актов, которая Указом Президента Республики Беларусь от 20 июля 1998 г. №369 возложена на Министерство юстиции.

В ходе проведения экспертизы таких актов выявлена тенденция к стабильному увеличению количества нормативных актов, что можно объяснить значительными изменениями, которые происходят в обществе. Несомненно, это требует постоянной ревизии правовой базы. С другой стороны, поспешность замены актов выявляет в правоприменении их несовершенство, пробелы и несогласованность с другим законодательством. К примеру, только за два месяца 2004 года Министерством по налогам и сборам уже принято 5 нормативных актов, регулирующих порядок исчисления налога на добавленную стоимость, 2 акта по исчислению и уплате налога на доходы иностранных юридических лиц, 2 акта, регулирующие исчисление налога на недвижимость, трижды за последние шесть месяцев менялось Положение о применении экономических санкций.

Опыт работы в области проводимой Министерством обязательной юридической экспертизы показал, что сфера ее использования должна быть расширена. Так, нередки случаи, когда без экспертизы или несмотря на неудовлетворительную юридическую оценку акта нормотворческие органы направляют такие документы к рассылке и применению, что является грубым нарушением принципов правового государства. Только в 2003 году Министерством юстиции было выявлено 94 таких случая. С целью предотвращения подобных нарушений Министерство наделено правом проверки нормотворческих органов, в ходе которой выявляются нарушения в части применения нормативных правовых актов, не имеющих юридической силы.

«В настоящее время нами подготовлен проект Указа Президента Республики Беларусь «Об ответственности руководителей государственных органов за незаконное принятие (издание) нормативных правовых актов и их применение», который направлен на искоренение фактов применения ведомственных актов, противоречащих Конституции. Для наведения должного порядка в ведомственном нормотворчестве считаем необходимым вести речь не только об установлении ответственности должностных лиц за нарушение Конституции, но и о более эффективном применении специальных институтов, призванных обеспечить действие конституционных норм», – обозначил позицию Министерства юстиции выступающий.

Так, конституционный институт «отмены и приостановления действия нормативных правовых актов» в случае их несоответствия Конституции и иному законодательству, закрепленный в ст.ст. 84, 98, 107 Основного Закона, подлежит дополнительному урегулированию в части установления конкретного механизма его реализации. Количество издаваемых в республике нормативных актов, нарушающих конституционные права и устанавливающих конституционные обязанности граждан и юридических лиц, из года в год не уменьшается. Так если в 2002 году по результатам обязательной юридической экспертизы получили отрицательные заключения 147 актов, в 2003 году – 142, а за два месяца 2004 года – их уже 19.

Безусловное соблюдение принципов правового государства всеми субъектами нормотворческой деятельности в ходе формирования национального законодательства является основой для успешного становления правового государства, – подчеркнул О.Э.Кравцов.

Наряду с тем, что в ходе семинара неоднократно отмечалась позитивная роль Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» в нормотворческой деятельности, заместитель начальника отдела правового обеспечения Прокуратуры Республики Беларусь Н.Ю.МАТВЕЕВА в своем докладе обратила внимание на неоднозначность отдельных статей этого Закона, что вызывает вопросы при их реализации на практике. Помимо этого в выступлении была отмечена и обоснована необходимость введения института криминологической экспертизы нормативных правовых актов.

Начальник редакционно-издательского отдела Национального центра правовой информации Республики Беларусь Д.В.КИРИЛЛОВА в своем выступлении затронула ряд спорных вопросов, в основном касающихся построения структуры нормативных правовых актов.

Заместитель начальника отделения государственного законодательства Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь С.Н.ЧУБКОВЕЦ в своем докладе осветила особенности порядка подготовки проектов нормативных правовых актов и технико-юридические требования к их оформлению.

Выступавшая подробно рассказала о разработанной Центром компьютерной программе «Автоматизированная система подготовки проектов нормативных правовых актов Республики Беларусь».

В электронных папках новой версии программы хранится 120 вариантов шаблонов, а также предусмотрен комментарий к отдельным положениям Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» и Правил подготовки проектов нормативных правовых актов.

Программа согласована с Министерством юстиции Республики Беларусь и Национальным центром правовой информации Республики Беларусь.

Выступление С.Н.Чубковец было завершающим, после чего участникам семинара была предоставлена возможность непосредственно ознакомиться с автоматизированной системой подготовки нормативных правовых актов.

Анастасия ЦИМАНОВИЧ